“社会政策要托底”是习近平总书记和党中央对我国经济发展新常态可能带来的社会风险而提出的应对措施。社会救助制度承担着保民生、促公平的托底保障重大责任。2014年《社会救助暂行办法》的正式实施，标志着我国社会救助体系的全面建立，并且首次明确了有社会力量参与的“8+1”社会救助新格局。但是在体制机制不断完善的同时，作为民生安全网的社会救助体系对于突发性、紧迫性、临时性的困难救助依然存在薄弱环节。为进一步提升社会救助“救急难”的托底作用，2015年7月，民政部、财政部发布的《关于在全国开展“救急难”综合试点工作的通知》，在全国范围内确定了300个“救急难”综合试点单位和地区。各试点地区因地制宜，先行先试，积极探索“救急难”的实现路径、工作机制和保障措施，积累了不少具有地方特色的经验。完善“救急难”托底保障机制是提升社会救助综合效益、确保社会救助安全网网底不破的必然要求。对于保障困难群众基本生活权益，改善民生、促进社会公平正义、全面建成小康社会具有重要意义。

 

一、“救急难”托底保障机制的构建

目前，我国社会救助制度框架已经基本形成，社会救助体系建设已进入到转型升级的新阶段，专门应对突发性急难的临时救助制度也已建立，那么在全国推行“救急难”工作的顶层设计究竟是出于怎样的考量呢？无论是国务院颁布的《社会救助暂行办法》，还是民政部《关于在全国开展“救急难”综合试点工作的通知》，都把“救急难”定位于我国社会救助的重要功能，明确了其兜底保障和保证社会安全网网底不破的工作机制。可见，“救急难”基本设计依托于现有的临时救助制度，并通过这一机制整合资源，构建起部门之间、各项制度之间的衔接桥梁，使整个社会救助体系能够快速应对贫困群体的需求，并且启动响应机制，灵活运转，充分调动社会力量参与到社会救助中来。根据基本的顶层设计，“救急难”托底保障机制在整个社会救助体系应当具有以下功能：一是主动发现，提高响应速度；二是整合救助资源，协调部门联动；三是鼓励社会力量参与社会救助。

随着我国社会救助需求层次的提升，社会救助价值理念不能继续停留在事后补偿与缺陷修补的层面，而是要具有积极应对贫困、预防贫困的观念，因此积极应对型的社会救助要求要有主动发现和快速响应的功能。现行的社会救助资源分散于各个主管部门，但是“碎片化”的管理方式给整体的救助协调和组织带来了困难，一方面容易出现政出多门、多龙治水导致效率低下的问题，另一方面信息不共享容易导致资源的浪费和分配的公平，容易导致“重复救助”、“遗漏救助”等不公平的现象。所以，建立“救急难”托底保障机制的一个重要目标就是要是实现整合现有社会救助资源，打通社会救助体系的运行脉络：第一，在制度上，要求加强统筹协调，在分类执行单项救助的基础上，统筹各项制度的发展方向和衔接；第二，在部门协调上，各个主管部门要实现信息共享，建立社会救助管理信息系统，实现社会救助资源的共享，同时规范“一门受理，协同办理”机制，实现社会救助对象求救有门，及时受助。

毫无疑问，政府在社会救助中起着主导作用，但是社会力量参与救助对于贫困边缘人群、支出型贫困家庭等具有不可替代的作用，它通过资金物资保障、生活照料服务和心理疏导等，为我国社会救助参与形式的发展提供了新的参考。正是基于社会力量在社会救助中的重要作用的考虑，在《社会救助暂行办法》单独列章对社会力量参与社会救助的方式、享受的政策优惠、政府对社会力量的扶持以及专业社工建设等出了规定。因此，“救急难”托底保障机制构建中应将政府责任和社会力量作用进行统一划分和规定，充分整合政府和民间的救助资源。

综上，“救急难”托底保障机制的构建应当包含三大基本内容，即：管理机制、运行机制和支持机制。依托于这三大基础性的机制建设，“救急难”托底保障功能方能得以实现。社会救助的管理价值在于公平，要想充分体现政策的公平性，必须对救助的各个方面做出明确的规范，所以在管理机制层面主要包含救助对象的厘定、救助标准的明确和救助程序的规范这三方面的内容。程序的价值在于能根据看得见的形式实现正义，程序的优化和规范是“救急难”机制运行的基础，所以运行机制应该包括发现机制、受理机制、响应机制、转介机制。同时，机制的运行又离不开人力、物力资源和信息的支持，所以支持机制主要包含筹资机制、信息共享机制和社会力量参与机制，详见图1。

图1 “救急难”托底保障机制的理论构建

二、“救急难”托底保障机制试点地区的实践

通过对全国300个“救急难”试点单位问卷调查和对部分试点地区的上门调查发现，二年来“救急难”试点工作在各地全面推行已取得显著成效。绝大部分试点单位在《关于在全国开展“救急难”综合试点工作的通知》基础上，依据当地的实际情况出台了地方性的政策法规，建立和完善了相关制度体系，“救急难”被多地政府纳入到政府绩效考核之中。同时，各试点地区对于“救急难”救助范围和标准都建立了精细化的标准，根据《通知》的要求，将潜在风险较高的救助对象如因病致贫、因灾、交通事故导致的生活困难、因子女入学造成的生活困难等等都纳入到救助的范围中，许多试点地区将救助对象类别和致贫原因相结合，制定更为合理的救助标准。

在“救急难”发现机制的关键环节中，各试点地区充分调动当地社会力量的积极性，依靠村（居）委会、社工、公安力量、志愿者等传统力量，以及运用社区网格化管理的优势，或者开通社会救助热线，利用广播、电台、在社区公示以及通过114查询等方式公布，创新了主动发现机制。在此基础上，在试点地区全面建成了“一门受理，协同办理”的工作机制，并且发挥了很大的作用，很多试点单位已经将社会救助窗口的建设从乡镇（街道）延伸至社区，从而缩短了救助受理审批时间。

对于试点单位的抽样调查结果显示：在“救急难”对象方面，各地都把重大疾病列为首要对象，其次是火灾、交通事故，再次是公共卫生突发事件、子女入学、流浪乞讨人员等。在户籍限制方面，部分地区对“救急难”还是存在不同程度的限制。在救助程序设置方面，所有试点单位均已建立比较规范的工作程序，绝大多数地区已建立“先救助、后补办手续”以及体现“救急难”特点绿色通道。在运行机制方面，在“民政牵头”下，有财政、教育、卫计委等共同参与“救急难”的比例较高，残联、住建、人社、公安等部门的共同参与也占相当比例。从发现机制来看，最普遍的方式还是通过村居委上门求助和“一门受理”窗口申请；由街镇、村居委会主动摸底发现上报、到社会救助机构（站）上门求助的也占一定比例。在筹资机制方面，绝大部分资金来源于财政拨款，通过社会筹资获得资金、以及其他协同部门统统承担也占有相当的比例。在社会力量参与方面，绝大多数试点地区都有社会力量的参与，主要形式是志愿者参与、企事业单位个人捐助，而由社会组织筹集资金、个案参与、承担政府购买服务的还比较少。在实施对象与效果评估方面，低保和特困人员在“救急难”的总人数中占绝大多数，还有部分“救急难”对象为非低保和特困人员。从救助费用支出类别来看，对于突发重大疾病的救助资金支出占有相当高的比例。

“救急难”试点中也存在一些问题：如救助对象急难状况识别有难度；大多数地区在救助中存在户籍限制；信息共享平台的建设难度比较大，跨部门协调能力依然不足；救助资金投入不能满足困难群众的需求，财政压力较大；基层社会救助人员队伍力量不足，工作落实难度大；社会力量参与的广度和力度均有不足等等。

三、进一步完善“救急难”托底保障机制的建议

上述分析表明，依托于临时救助的“救急难”托底保障机制要充分发挥主动发现、快速响应、整合资源联动协调部门和动员社会力量参与等作用，关键在于打通社会救助体系的运行脉络，构建起综合性的社会救助体系，使整个社会救助制度体系能有灵活快速地运作起来，方能达到救急、救难的目标。为建构综合性社会救助体系，完善“救急难”托底保障机制，需要从以下几个方面入手。

一是要积极转变救助理念，将传统的被动型救助观念转变成主动救助的现代理念。通过主动发现机制扩大社会救助的规模和范围，确保所有的困难群众都能够享有受到救助的权利。主动型的社会救助需要处理好做以下问题：首先，在“救急难”托底保障机制中要有预案、预估，从传统的应对性救助向更为积极的预测性救助的转变；第二，要与社会工作相结合，这样有助于主动救助范围的拓展。

二是要继续完善社会救助制度，特别是加大医疗救助力度。调查结果表明，目前“救急难”需求中的突出矛盾还是因病致贫，其实质是现有医疗救助制度的不足。为有效发挥“救急难”的功能和作用，迫切需要加强医疗保障的力度，继续完善现有的医疗救助制度。

三是搭建信息共享平台，整合现有的社会救助资源。“救急难”的快速响应和处理机制要求职能部门能够在短时间内获得比较充分的信息，迫切需要借助信息共享的技术平台来提高救助效率，避免重复救助和遗漏救助的发生。在信息共享的基础上，进一步实现社会救助资源的整合，建立制度协调与部门协同的长效机制。“救急难”社会救助资源的整合，应着重视三个方面的问题：首先是统筹协调救助制度的衔接，做好与生活救助制度的衔接，以及与专项救助制度对的衔接；其次是统筹协调好救助部门之间的关系，将分散的、碎片化和部门化救助资源按类型整合，将社会救助信息、政策和资源统一放置在信息共享平台，由民政部门牵头，主管部门联动协调管理救助资源，以实现资源充分利用。再次是建议在全国性范围内统一社会救助热线电话等传播方式，以便于救助热线的宣传和传播，也有助于提升社会救助主动发现的效率。

四是进一步加大财政投入的力度，建立多元筹资机制。在加大临时救助财政资金投入的基础上，进一步创新筹资思路，改变单一靠财政投入的筹资方式，建立多元的、开放的“救急难”筹资机制。应当更加积极地鼓励和引导社会力量为“救急难”募集资金，特别是动员具有影响力的公益慈善组织、大中型企业等设立专项公益基金投入“救急难”。

五是加强社会救助基层队伍建设，提高救助能力与水平。目前大多数基层救助工作普遍缺乏年轻化的骨干团队，而且常常是“身兼多职”，对于社会救助专业知识和相关政策的掌握不足。基层救助队伍无论在数量上还是专业性方面均比较薄弱。因此，应当充分重视基层社会救助队伍建设，保证一线人员的数量达到规定的要求，同时通过定期培训提高其业务能力与政策水平，建设一支素质高、能力强的基层社会救助人员队伍，以保证社会救助各项政策真正落实到位。

六是鼓励和动员社会力量参与“救急难”，有效发挥社会力量的积极作用。首先要加大力度扶持社会工作机构，加快对社会工作者的培养，提升社会救助服务的专业化水平，充分发挥社工在社会救助服务体系中的重要作用。其次要加强媒体和活动宣传，建立透明公开的社会捐助体系和健全的志愿服务体系，大力营造全社会行善、向善的慈善氛围。社会救助政策的根本在于促进社会共融，要以透明公开的制度、严格的资金监管和广泛深入的媒体宣传教育，引导广大社会成员养成乐善好施、与人为善的品行，积极促进救助对象的社会融入。

（作者：章晓懿，上海交通大学bet5365亚洲教授、中国社会保障学会社会救助分会理事）